В научно-популярной литературе о влиянии институтов на экономический рост политические элиты и связанные с ними институты управления нередко разделяются на экстрактивные – нацеленные на извлечение ренты, и инклюзивные – сосредоточенные на экономическом развитии. На этом выводе построена, например, популярная книга «Почему одни страны богатые, а другие бедные».
Однако такое разделение представляется несколько искусственным – любой власти, как и человеку, присущи разные черты. Коррупция обнаруживается и в странах с честным чиновничеством. В частности, несколько лет назад глава наркополиции Хельсинки отправился за решетку за контрабанду наркотиков, а ведь Финляндия – одна из наименее коррумпированных стран. И напротив, девелопменталистские побуждения время от времени проявляют власти, которых международное сообщество считает коррумпированными. Например, современный туркменский режим вряд ли может продемонстрировать успехи в экономическом развитии, однако и из этой страны иногда приходят новости об открытии госпиталей и аэропортов.
Поэтому более точно правящие режимы характеризует пропорция – в какой мере им свойственны те или иные черты. Об этом 30 лет назад написал социолог Питер Эванс. Он указывал на то, что режимы, которые принято считать девелопменталистскими, как, например, южнокорейский, отнюдь не были свободны от коррупции. А хищнические режимы, занятые извлечением ренты, порой решали задачи экономического развития, пусть и относительно скромные. В частности, суринамский госсектор, который едва ли принадлежит к числу девелопменталистских, тем не менее смог создать сырьевую компанию Staatsolie, эффективность которой отмечена на международном уровне. Таким образом, созидательным или инклюзивным режимом стоит считать тот, который преимущественно конвертирует власть и ресурсы в результаты экономического развития. А в качестве хищнического стоит рассматривать государство, которое преимущественно трансформирует власть и доходы бюджета в ренту.
Оба вида режимов достаточно подробно обсуждаются в научных и популярных текстах. Среди положительных примеров называют не только истории богатых стран, в частности Южной Кореи, но и развивающихся государств, например Ботсваны. Среди негативных примеров нередко упоминаются Зимбабве, Судан или Ирак. В книге исследователей функциональности власти Мэта Эндрюса, Ланта Притчета и Майкла Вулкока Building State Capabilities, приводится пример построения индекса, измеряющего способность государства решать задачи экономического развития. Он включает в себя множество измерений, связанных как с процессом госуправления (качество бюрократии, уровень коррупции), так и с некоторыми его результатами (эффективность правительства, верховенство права).
Но не менее или даже более интересно другое: как совершить переход от государства, теряющего слишком большую долю ресурсов из-за некомпетентности и коррупции, к власти, которой удается способствовать экономическому развитию и минимизировать потери общественных ресурсов. В качестве рецепта часто предлагается минимизация размера государства – его контроля над ресурсами и влияния на общество – до тех пор, пока оно не сфокусируется на экономическом развитии и не обретет необходимые для этого компетенции. На первый взгляд, это очевидное и единственно верное решение: не стоит наделять ресурсами того, кто не умеет и не хочет распоряжаться ими в общественных интересах. Однако это решение, каким бы верным оно ни было, имеет слабое отношение к действительности. И дело не только в том, что государственный аппарат не готов делиться властью и будет изо всех сил сопротивляться (и часто успешно) своему сокращению и любому посягательству на свои полномочия. Проблема еще и в том, что уменьшения государства вряд ли захочет само общество.
Рабы госуслуг
Люди не склонны отказываться от товаров и услуг – пусть даже они плохие и без них можно обойтись. Удовлетворять свои потребности общество предпочитает здесь и сейчас, а не ждать, когда качество товара или услуги вырастет. Советский автопром производил посредственные автомобили, однако за ними выстраивались многолетние очереди. Многие российские морские курорты и сегодня небезопасны и некомфортны, однако заполнены каждое лето.
То же касается и услуг государства. Заболевших людей нужно лечить и оперировать. Эти операции должны быть технологичными и безопасными. Люди хотят пользоваться надежным и удобным общественным транспортом. Фирмы нуждаются в развитии транспортной, энергетической и информационной инфраструктуры, иначе они рискуют не окупить свои вложения. Сокращение же государства может привести к тому, что обществу придется отказаться от многих инвестиций. Например, зачем вкладывать в собственное образование в стране, где оно не будет востребовано, поскольку не развиваются целые сектора экономики? Разве что для того, чтобы из такой страны уехать. Бизнес, врачи, ученые будут еще сильнее стремиться перебраться туда, где есть хорошие дороги и порты, где созданы условия для фундаментальных и прикладных исследований, где используются современные медицинские технологии.
Общество недовольно коррумпированным и малокомпетентным государством, не потому что оно большое, а потому что власть не оказывает достаточно качественных услуг. И сокращение размера государства этой проблемы не решит.
Выход из ловушки
По всей видимости, выходом является не минимизация государства, а его очищение и профессионализация. В упомянутой выше книге Эндрюса и соавторов рассматриваются только организационные изменения, способствующие формированию функционального государства. Но важную роль играет и формирование сбалансированной власти, и создание финансовых институтов развития, и многое другое.
Процесс строительства функционального государства может быть ускорен, если обществу удастся сформировать эффективный механизм отбора кандидатов в государственные служащие, в том числе на высшие посты. Как, например, это случилось в Японии после Второй мировой войны. В противном случае людям остается надеяться на постепенное улучшение качества бюрократии – рука об руку с медленным экономическим развитием. Поведение чиновничества могут определять недостаточно функциональные культура и система образования. Возможно, если будут появляться собственные успешные культурные предприниматели (люди или организации, приносящие и распространяющие новые идеи), если в страну будут проникать знания, то и национальная бюрократия начнет напоминать достойные мировые образцы.
В России результаты такого процесса уже заметны по экономическому блоку властей, качество которого заметно улучшилось за последнее десятилетие. Стоит отметить, что во многом это итоги работы так называемых карманов эффективности – патронируемых высшей властью проектов, зарождающихся и функционирующих в привилегированных институциональных и финансовых условиях, созданных, потому что регулярная бюрократия с поставленной задачей, скорее всего, не справится. Иногда плоды таких проектов гибнут, в частности, когда «карманы эффективности» лишаются патронажа. Однако нередко результаты «карманов эффективности» могут еще долго работать на благо экономики. Вполне возможно, что из таких остаточных результатов в итоге сложится иная профессиональная культура и компетентность.
